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讲稿要点:行政法律服务的新热点--行政处罚纠纷处理

发布时间: 2022-08-27 来源:火博竞体app 作者:火博体育登录

  律师作为法律服务业的主力军,需要了解国家法治进程的大局和法律服务市场的变化,及时的调整应对方法,适应社会的需求,提高服务水平与质量。

  近一段时间,人们注意到围绕着行政处罚的争议经常成为社会的热点,从农民宰两头猪罚款4万元,到小餐馆卖冷菜罚款5000元等等。其实围绕着行政处罚出现争议的更大的范围是在不动产领域,以环境整治等等名义下作出行政处罚以拆除违法建筑的运动如火如荼,引起了很多争议,但由于涉及“拆迁”这个敏感词而不被媒体所及时披露。

  从立法的角度, 国家为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,起草了《行政处罚法(草案)》,自1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过后实施。之后,该法又经过了2009年、2017年、2021年三次修订,从另一个角度印证了行政处罚引起的纠纷日益严重和国家对行政处罚法律制度的重视。

  应该讲行政处罚在制度设计层面上是可谓是比较完善了,但是在实施中仍然会引发许多矛盾,有的矛盾由于激化造成了严重后果而引起较大的社会影响。

  律师作为法律服务工作者,其职责就是为解决矛盾而提供法律服务。当行政处罚争议成为社会矛盾的热点,那么当然也是律师法律服务的热点。

  简单的看行政处罚纠纷是行政执法机关与行政相对人之间围绕着行政处罚而产生的争议,而从本质上是权力与权利的矛盾,分析其产生的原因不能脱离这个本质。

  行政处罚纠纷产生的主要原因之一是行政执法者和行政处罚相对人没有充分的认识行政处罚法律制度,导致行为存在偏差。

  从执法者的角度,一些地方存在为处罚而处罚,为了创收甚至是创造房地产市场的刚需予处罚。

  另一方面,一些相对人不了解行政处罚制度或者虽然了解但存在“法不责众”的错误认识而实施违反社会管理秩序的行为导致受到行政处罚。

  其次,行政处罚法律制度本身还有待于认真研究和完善,其中最大的缺项在于哪些行为属于“应行政处罚的行为”没有明确的界定。对行政机关来说,应处罚的行为而没有调查处理那是不作为,不应处罚的行为进行处罚了则是滥用职权。行政机关对内部关于如何裁量的问题文件很多,但是对本身应处罚的行为认识不够。以违法建筑为例,我们现在对“违法建设”这个概念的确定就明显存在重大的争议。

  再次,在司法领域对于行政处罚纠纷的处理的公正性还有很大的提高的空间。一些地方的行政机关敢于滥用行政处罚权,与他们不怕行政处罚相对人“打官司”有很大的关系。例如“一事不二罚”的规定是明确的,但就出现有的行政机关在被法院撤销了之前的违法行作出的行政处罚决定之后,而没有新证据和新情况的情况下,又对同一的行政相对人的行为作出处罚。这个问题不仅挫伤人们对司法的信任,而且浪费司法资源。

  存在上述问题,还有一个更深层次的问题是近年尤其是疫情爆发以来,许多地方的财政紧张,罚款成了财政收入的重要补充,这是我们更需要认真思考和警惕的问题。

  面对法律服务市场的变化,作为法律服务工作者的律师,首先是应当紧跟法律服务市场的变化,积极的满足行政处罚纠纷处理中对律师的需求。

  对此,我们有“敢做与让做”,“能做与能做好”,“愿意做与有做”三个问题需要解决。

  从中国律师队伍的现状来看,行政专业律师与民商法专业和刑事专业律师比较数量少,而其中最重要的是为行政处罚相对人提供的服务无论理论准备还是市场拓展严重不够。许多外地行政行为相对人,遇有重大的行政纠纷尤其是行政处罚纠纷,有不少需要到北京来请律师,原因是一些地方的司法行政机关和律师协会对于当地律师为行政相对人服务存在着一些限制性规定;有的律师出于思想上的负担,而不敢接受行政相对人的委托参加行政处罚纠纷的处理。

  我们必须明确,这种限制是违反中央关于依法治国的方略的,是不利于律师队伍长远发展的。让律师没有思想负担的依法接受行政相对人的委托,参与行政处罚案件纠纷的处理,维护行政处罚相对人的合法权益, 以保证依法治国的方略得到落实。

  相比于民法和刑法,行政法律制度起步晚,行政处罚法律制度更是晚,律师界对此相应的实务研究更是落后于形势的需要。案子来了,律师能不能接受委托?接下了委托有没有相应的专业水平,能不能做好?是一个关系到律师事业发展的大问题。

  在专业技能和实务经验研究的问题上,要两条腿走路。一是司法行政机关和律师协会要发挥官方的组织、规划作用,尽可能的提高律师参加行政纠纷处理的水平;二是律师事务所和律师个人发挥我们贴近实践的优势,不等不靠,主动去研究实务中发现的新问题,进而提高自己的行政法律专业服务的水平。

  行政处罚工作涵盖了绝大多数行政机关和所有的执法单位,其专业性很强。相比之下,从我了解的情况,我们律师界的专业水平并不能满足需要。

  对于市场需求,我们的律师能不能愿意做?是不是有业务做?前者是一个积极性的问题,后者是市场公平竞争的秩序问题。

  包括行政处罚纠纷代理在内的行政法律服务工作量大,压力大但收费不一定上得去。例如我们前面讲的一个餐馆罚5000块钱的事情如果有诉讼,律师无论是代理原告还是代理被告,都不像其他类型案件那样可以有比较高的收入,接受委托的积极性必然大受影响。而这样涉案金额不大但案件数多且争议大,对于维系社会和谐稳定有十分必要。对此,解决的办法之一是将此类案件的原告列入法律援助的范围。

  对于行政处罚纠纷聘请代理人,行政机关尚好解决,多半是通过聘请常年法律顾问以丰补歉的方法解决,但实践也存在“僧多粥少”的问题。年轻律师甚至可能是行政法专业的硕士博士生,也可能接不到行政机关的法律顾问业务。对他们来讲,就是一个有没有业务做的问题。对这个市场如何规范?我们可以进一步思考。

  一点提示:律师作为行政机关代理人时,切忌用“大字报”语言攻击相对人,以避免激化矛盾。

  1,内蒙某法院审理的建设工程“不按图施工”处罚争议。这个案件是反映了在行政处罚制度立法当中基础研究不够,概念模糊。

  2,福建某法院审理的“违法建设限期拆除〞的行政处罚案件。这个案件的精华在于司法机关如何正确地行使行政处罚权力与诉讼当中的证据充分证明的问题。(本文的观点于2022年8月3日贵州省律师协会的分享会上首次与同行交流,今天下午在瀛和律师事务所下午茶再次交流)

  学者型律师,北京市才良律师事务所主任,北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授,中国建设管理与房地产法研究中心执行主任,中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本,发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物,《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”;《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。